【摘要】
这份行政起诉状是原告冯正虎控告上海市杨浦区人民政府（被告一）和上海市人民政府（被告二）行政不作为的法律文书。案件的核心背景是公安机关长达16年严重违反法定程序、超期扣押原告的合法私人财产，而被告一在收到原告要求履行保护财产权职责的申请后，逾期190多天未作任何答复或处理。随后，原告向被告二申请行政复议，但被告二同样超过法定最长审理期限未作出任何复议决定，原告因此请求法院确认两级政府的“层层不作为”违法，并判令其限期履行法定职责。
上海市第二中级人民法院已于2026年3月22日签收本起诉状及证据材料（EMS:1155329985074）。
【要点】
（1）上海市公安局杨浦分局自2010年至2012年期间9次违法查抄并扣押原告价值约10万元的私人财产，超期扣押长达16年之久。
（2）原告于2025年8月向杨浦区人民政府邮寄递交了保护财产权的履职申请，明确要求责令公安机关归还财产并给予国家赔偿。
（3）杨浦区人民政府在签收履职申请后超期190余日，既未进行受理告知也未作出任何实体处理，构成持续性的行政不作为。
（4）针对杨浦区政府的不答复行为，原告于2025年11月依法向上海市人民政府提出了行政复议申请。
（5）上海市人民政府在签收复议申请后，严重超过法定最长审理期限且未送达延期通知，未作出任何复议决定，构成行政复议不作为。
（6）两被告的不履职行为严重违反了《宪法》、《信访工作条例》以及《行政复议法》中关于保护公民财产权和行政机关履职期限的明确规定。
（7）案件揭示了由公安机关原始违法与两级政府监督、复议不作为叠加形成的“层层不作为”系统性问题，致使原告行政救济渠道彻底穷尽。
（8）原告的最终诉求是请求法院确认两被告的行政不作为违法，并判令杨浦区政府在60日内、上海市政府在30日内分别作出书面处理决定和复议决定。
【全文】
行政起诉状
原告：冯正虎
住址：上海市杨浦区
邮政编码：200433
联系电话：13524687100
被告一：上海市杨浦区人民政府
法定代表人：周海鹰（区长）
地址：上海市杨浦区江浦路549号
邮政编码：200082
被告二：上海市人民政府
法定代表人：龚正（市长）
地址：上海市黄浦区人民大道200号
邮政编码：200003
案由：行政不作为（不履行法定职责；行政复议超期不作决定）
诉讼请求
一、关于被告一上海市杨浦区人民政府：
1. 依法确认被告一对原告于2025年8月18日提交的《请求杨浦区人民政府履行保护财产权职责的申请书》在法定期限内不予答复、不予处理的行为违法，构成行政不作为；
2. 判令被告一在判决生效之日起六十日内依法履行法定职责，对原告的申请事项作出明确的书面处理决定；
二、关于被告二上海市人民政府：
1. 依法确认被告二对原告于2025年11月8日提交的《行政复议申请书》超过法定期限不作出行政复议决定的行为违法，构成行政复议不作为；
2. 判令被告二在判决生效之日起三十日内依法对原告的行政复议申请作出行政复议决定；
三、关于诉讼费用：
1. 本案诉讼费用由两被告共同承担。
事实与理由
一、案件背景：公安机关违法超期扣押原告财产长达十六年
自2010年4月19日至2012年3月23日，上海市公安局杨浦分局先后对原告住所（上海市杨浦区政通路240弄3号302室）实施9次搜查和财物扣押。被扣押财产包括电脑主机14台（含笔记本电脑）、手机9部、打印机5台、显示器4台、扫描仪2台、路由器9台以上、电话机3台、照相机1部、无线上网卡设备7只、移动硬盘/U盘/SD卡7只以上、光碟255张、书籍24本、文件夹19本、私人信件85封、“我要立案“文化衫、标牌等物品，总价值约人民币10万元。
上述9次扣押行为存在严重违法情形：其中4次（第2、5、8、9次）未提供扣押清单或检查证，部分清单缺乏公章、案由及见证人签名，严重违反《行政强制法》第十八条、第二十四条及《刑事诉讼法》第一百三十八条的规定。根据《行政强制法》第二十五条规定，查封、扣押的期限不得超过三十日，情况复杂的延长后最长不超过六十日。然而，上述财产被扣押至今已超过16年（自2010年起算），远超法定最长期限200倍以上，构成持续性严重违法的行政强制行为。
二、原告依法向被告一提交履职申请及被告一不作为的事实
（一）原告依法提交履职申请
鉴于上海市公安局杨浦分局长期违法超期扣押原告财产且未予纠正，原告于2025年8月18日通过中国邮政特快专递（EMS单号：1333749791312）向被告一上海市杨浦区人民政府邮寄提交了《请求杨浦区人民政府履行保护财产权职责的申请书》，明确请求：
1. 责令上海市公安局杨浦分局立即归还违法扣押的原告全部财产；
2. 依法对原告因此遭受的损失给予国家赔偿并赔礼道歉。
该申请书附有完整证据材料，包括9次被扣押物品清单（汇总）、部分《上海市公安局扣留物品、文件清单》原件复印件、冯正虎遭受九次抄家扣物的事实、《上海市杨浦区人民政府行政复议材料接收回执》（2023年6月6日）及申请人身份证复印件。
（二）被告一签收确认
被告一于2025年8月19日签收上述履职申请书。有EMS签收记录（单号：1333749791312，显示2025年8月19日已代收）为证。
（三）被告一完全不作为的违法事实
自被告一签收原告的履职申请书之日（2025年8月19日）起，截至原告提起本诉讼之日，已超过190日（截至2026年3月5日计算），被告一：
既未作出任何实体处理决定；
也未履行法定的书面告知义务；
既未告知受理，亦未说明不受理理由；
未启动对公安超期扣押行为的调查核实；
未责令公安分局归还财产，未督促整改；
若认为不属于本机关职责范围，也未依法转送有权机关处理；
完全处于“不予答复“的违法状态。
根据《信访工作条例》第二十三条规定，对属于本机关职责范围的信访事项，应当自收到之日起15日内书面告知信访人受理情况。被告一超期已达法定期限的12倍以上，构成典型的、严重的、持续性的违法行政不作为。
三、原告依法向被告二提交行政复议申请及被告二不作为的事实
（一）原告依法申请行政复议
鉴于被告一长期不予答复，原告于2025年11月8日通过中国邮政特快专递（EMS单号：1333750127212）向被告二上海市人民政府邮寄提交了《行政复议申请书》，请求：
1. 依法确认被告一未在法定期限内对原告的履职申请作出答复的行为违法，构成行政不作为；
2. 责令被告一立即履行法定职责，依法调查并处理原告提出的财产权保护请求。
（二）被告二签收确认
被告二于2025年11月9日签收上述行政复议申请书。有EMS签收记录（单号：1333750127212，显示2025年11月9日已代收，签收单位为单位收发室）为证。
（三）被告二超期不作为的违法事实
根据《中华人民共和国行政复议法》（2024年修订）的规定：
受理审查期限：第二十六条规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在5日内进行审查；
审理决定期限：第四十二条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起60日内作出行政复议决定；情况复杂的，经批准可以延长，但延长期限最多不超过30日。
据此计算：
受理审查期限届满日：2025年11月14日；
基本审理期限届满日（60日）：2026年1月8日；
最长延长期限届满日（延长30日）：2026年2月7日；
截至本诉讼提起之日（2026年3月5日），已超过法定最长审理期限26日，超过基本审理期限56日。
在上述期限内，被告二未向原告作出任何形式的复议决定（包括受理通知、不予受理决定、驳回决定或实体处理决定），也未向原告送达延期审理通知书，完全处于“默不作声“的状态，构成严重的行政复议不作为。
且本案案情并不复杂：事实清楚——原告提交履职申请，被告一78日内未答复；证据确凿——有EMS邮寄凭证和签收凭证；法律明确——《信访工作条例》15日告知义务规定清晰。根本不存在需要延长审理期限的“情况复杂“情形。
四、被告一负有明确的法定职责
（一）宪法性职责基础
《中华人民共和国宪法》第十三条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。“
（二）行政组织法规定的职责
《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十三条第六项规定，县级以上地方各级人民政府“保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利。“
（三）信访法规赋予的具体职责
《信访工作条例》第三十一条第五项规定：“对属于申请查处违法行为、履行保护人身权或者财产权等合法权益职责的信访事项，行政机关应当依法履行或者答复。“
原告提交的《请求杨浦区人民政府履行保护财产权职责的申请书》完全符合该条规定的“申请履行财产权保护职责“的信访事项。“依法履行或者答复“是选择性义务：要么实质履行（责令公安归还财产），要么程序答复（说明理由、告知处理进展或不予受理的法律依据）。被告一既未履行、也未答复，构成完全不作为。
（四）行政监督职责
被告一对其辖区内的上海市公安局杨浦分局具有行政领导关系和监督管理职责，有权也有义务对公安分局的违法行为进行监督、纠正、督促整改。当公民明确提出请求政府保护其合法财产权、纠正下级机关持续违法状态的申请时，被告一不能以“非本机关直接实施行为“为由置之不理。
五、被告二作为行政复议机关负有法定审理职责
（一）复议受理义务
根据《行政复议法》第十一条，申请人认为行政机关不履行法定职责的，可以申请行政复议。原告的复议申请完全符合法定受理条件：申请人适格、有明确被申请人、在法定期限内提出、属于复议范围、提供完整材料。
（二）复议审理义务
根据《行政复议法》第二十六条和第四十二条，被告二负有在法定期限内审查、受理并作出复议决定的强制性义务。被告二超过法定最长期限仍未作出任何决定，严重违反上述规定。
（三）复议不作为的违法性
根据《行政复议法》第七十五条规定：“行政复议机关不按照规定转送行政复议申请、无正当理由不予受理行政复议申请或者不按照规定期限作出行政复议决定的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。“
被告二的不作为，实际效果是对被告一不作为的纵容与掩护，使原告的权利救济陷入“层层不作为“的困境，实质性剥夺了原告依法获得行政救济的权利。
六、双重行政不作为构成系统性违法
本案涉及三个层级的行政机关，形成了“层层不作为“的系统性问题：
1. 上海市公安局杨浦分局——原始违法行为实施者（超期扣押16年以上）；
2. 被告一上海市杨浦区人民政府——监督职责不履行者（履职申请190余日不答复）；
3. 被告二上海市人民政府——复议职责不履行者（复议超过最长法定期限不作决定）。
这种三重不作为的叠加，导致原告的财产权、救济权、程序权、知情权均受到严重侵害，行政系统内部的监督机制完全失灵，行政复议制度的“内部纠错“功能彻底落空。原告的维权历程已达16年，行政系统内部的救济渠道已经穷尽，司法救济是打破僵局、伸张正义的唯一有效途径。
七、起诉条件符合法律规定
（一）关于被告一的起诉条件
原告已于2025年8月18日依法向被告一提交书面履职申请，被告一签收后在法定期限内未予答复，构成行政不作为。原告已依法就被告一的不作为向被告二申请行政复议，被告二超过法定最长期限未作出复议决定。根据《行政诉讼法》第四十五条规定：“复议机关逾期不作决定的，申请人可以在复议期满之日起十五日内，就原行政行为向人民法院提起诉讼。“原告有权就被告一的行政不作为向人民法院提起诉讼。
（二）关于被告二的起诉条件
被告二作为行政复议机关，超过法定最长期限不作出行政复议决定，其本身构成独立的行政不作为。根据《行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定，申请行政机关履行保护财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，属于人民法院的受案范围。原告有权就被告二的复议不作为一并向人民法院提起诉讼。
法律依据：
1. 《中华人民共和国宪法》第十三条；
2. 《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条第一款第（六）项、第十五条第一款第（二）项、第四十五条、第七十二条；
3. 《中华人民共和国行政复议法》（2024年修订）第十一条、第二十六条、第四十二条、第七十五条；
4. 《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第七十三条第六项；
5. 《信访工作条例》第二十三条、第三十一条第五项；
6. 《中华人民共和国行政强制法》第五条、第十八条、第二十四条、第二十五条、第二十八条；
7. 《中华人民共和国国家赔偿法》第四条第二项。
证据目录：
第一组：原告向被告一提交履职申请的证据
证据1. 《请求杨浦区人民政府履行保护财产权职责的申请书》（2025年8月18日）
证明目的：原告依法向被告一提交书面履职申请，请求事项明确。
证据2. 原告致被告一《请求杨浦区人民政府履行保护财产权职责的申请书》的EMS邮寄凭证（2025年8月18日，EMS单号：1333749791312）
证明目的：原告通过合法途径向被告一送达履职申请。
证据3. 被告一签收原告履职申请书的EMS签收凭证（2025年8月19日，EMS单号：1333749791312）
证明目的：被告一于2025年8月19日签收原告的履职申请，法定答复期限自该日起算。
第二组：原告向被告二申请行政复议的证据
证据4. 《关于上海市杨浦区人民政府行政不履职的行政复议申请书》（2025年11月8日）
证明目的：原告依法就被告一的不作为向被告二申请行政复议。
证据5. 原告致被告二《行政复议申请书》的EMS邮寄凭证（2025年11月8日，EMS单号：1333750127212）
证明目的：原告通过合法途径向被告二送达行政复议申请。
证据6. 被告二签收原告《行政复议申请书》的EMS签收凭证（2025年11月9日，EMS单号：1333750127212）
证明目的：被告二于2025年11月9日签收原告的行政复议申请，复议审理期限自该日起算。
第三组：两被告不作为的证据
证据7. 时间计算说明书
证明目的：（1）自被告一签收履职申请之日（2025年8月19日）至起诉之日，已超过190日，远超《信访工作条例》规定的15日告知期限；（2）自被告二签收复议申请之日（2025年11月9日）至起诉之日，已超过法定最长审理期限（95日），被告二未作出任何复议决定。
证据8. 原告未收到被告一任何答复的声明
证明目的：被告一自签收原告履职申请至今未作出任何实体处理决定或程序性答复。
证据9. 原告未收到被告二任何复议决定的声明
证明目的：被告二自签收原告复议申请至今未作出任何复议决定（包括受理通知、不予受理决定、实体复议决定或延期审理通知）。
第四组：违法扣押事实的证据
证据10. 冯正虎9次被抄家扣押物品的清单（合计）
证明目的：9次扣押行为的具体物品、数量及总价值。
证据11. 部分《上海市公安局扣留物品、文件清单》原件复印件
（1）2010年4月20日清单 [沪公（杨）（五）行扣字【2010】第453-456号]
（2）2011年2月16日清单 [沪公（杨）（五）行扣字【2011】第3834-3839号]
（3）2011年2月20日清单 [沪公（杨）（五）行扣字【2011】第3840号]
（4）2011年6月14日清单 [沪公（杨）（五）行扣字【2011】第2393-2394号]
证明目的：公安机关实施扣押的直接书证，证明扣押行为的存在及违法情形（部分清单缺乏公章、案由、见证人签名）。
证据12. 冯正虎遭受九次抄家扣物的事实陈述
证明目的：9次扣押行为的详细经过和违法情节。
证据13. 《上海市杨浦区人民政府行政复议材料接收回执》（2023年6月6日）
证明目的：原告此前已向被告一提交行政复议材料，但问题至今未得到解决，被告一对公安违法扣押问题长期不作为。
第五组：原告身份证明及其他
证据14. 原告身份证复印件
证明目的：原告的诉讼主体资格。
证据15. 《冯正虎：保护中国公民财产权与人身权的行政救济路径研究》
证明目的：原告系统梳理了行政救济路径的法律依据，说明本案诉讼的法理基础。
证据16. 《冯正虎诉杨浦区政府及上海市政府行政不作为案综合法律分析报告》（2026年1月19日）
证明目的：对本案事实、法律适用和法律评判的系统分析，进一步阐明两被告行政不作为的违法性质和法律后果。
结语
综上所述，原告在依法穷尽行政救济程序后，面对被告一190余日不答复履职申请、被告二超过法定最长期限不作复议决定的双重行政不作为困境，不得不诉诸司法救济。
原告的诉求合法正当：原告请求保护的是宪法保护的财产权这一基本权利；原告的申请程序合法规范：书面申请、EMS送达、证据齐全；两被告的不作为违法明显：严重超过法定期限且无任何正当理由。
恳请贵院依法受理本案，查明事实，确认两被告的行政不作为违法，判令两被告依法履行各自的法定职责，维护原告的合法权益，彰显司法公正，促进依法行政。
此致
上海市第二中级人民法院
起诉人：冯正虎
2026年3月21日
